[이진성변호사와 함께 하는 서민법률] 지역주택조합의 문제점과 개선방향

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1. 들어가며

무주택씨는 다사랑씨와 결혼을 앞두고 있는 견실한 청년으로, 주택 구입자금이 부족하여 신혼집을 어떻게, 어디로 구하냐의 문제로 자주 다사랑씨와 다투게 되서 결혼을 아예 하지 말까 할 정도로 스트레스에 빠진 상태였는데, 어느날 신문에 파격적인 가격으로 00지역 아파트를 구입할 수 있다는 광고를 보게 되었고, 모델하우스를 방문하여 상담을 받게 되었는데 상담원이 지역주택조합 개발방식이라 저렴하게 공급이 가능하다며 조합원으로 가입하라는 권유를 받아 고민에 빠지게 되었다.

이제부터 지역주택조합이 주체가 되어 건설되는 아파트가 일반분양 아파트에 비해 적은비용으로 입주가 가능한 이유가 무엇인지, 그리고 문제점은 없는 것인지를 알아보고, 무주택씨가 지역주택조합에 조합원으로 가입하는 것이 현명한 것인지 생각해 보도록 하겠다.

2. 지역주택조합제도 개관

  가. 지역주택조합의 정의

  지역주택조합이란 개인이 본인의 주택을 마련하기 위하여 결성하는 조합으로서, 무주택이거나 주거전용면적 85제곱미터 이하 1채 소유자인 세대주의 내 집 마련을 위해 일정한 자격요건을 갖춘 조합원에게
  청약통장 가입여부와 관계없이 주택을 공급하는 제도를 말한다.

  나. 재건축 또는 재개발조합과의 차이점

  지역주택조합은 서민의 주택마련을 위해 지역주민들이 조합을 결성해서 토지를 매입해 아파트를 건설하는 것으로 노후주택을 허물고 다시 집을 짓는 재건축이나, 구도심을 개발해 뉴타운으로 만드는 재개
  발과는 차이가 있다. 따라서 주택재건축조합과 주택재개발조합은 ‘도시 및 주거환경정비법’에 따라 추진하는 사업으로 노후・불량건축물이 밀집한 지역에 거주하고 있는 주택소유자들의 주거환경을 개선하
  기 위한 정비 사업이 주된 목적이므로 무주택 서민들의 내 집 마련을 위한 지역주택조합과는 성격이 다르다.

  다. 지역주택조합 시행절차

  지역주택조합사업의 시행절차는 최초 토지물색부터 준비하여 조합설립인가 전에 임의단체인 가칭 주택조합추진위원회부터 시작하고 공동주택을 건설하여 준공 후 조합원들의 조합해산을 끝으로 사업을 마
  무리되는데 그 절차는 아래와 같다.
 

[사진 = 지역주택조합 시행절차]

3. 지역주택조합의 장・단점

  가. 장점

  지역주택조합에 의하여 건축된 아파트의 경우 조합원에게 우선분양권이 있어 시행사가 자금을 대고 시공사가 아파트를 지은 후 광고를 해서 일반인에게 분양하는 시스템보다 저렴한 가격에 구입할 수 있으
  며, 주택청약통이 필요없어 청약경쟁 순위와 상관이 없다. 또한 조합원이 우선권이 있기 때문에 양호한 호수 배정을 받아 양도차익을 더 얻을 수 있으며, 조합원 특성에 맞춰 설계 및 시공이 가능해 특화된
  아파트라는 이미지를 얻을 수 있는 장점이 있다.

  나. 단점
 
  일반분양에 있어서는 사업추친 과정에서 발생하는 책임을 시행사나 시공사가 부담하지만 지역주택조합은 주민이 조합을 구성하고 사업부지를 매입해 아파트를 건립하는 사업이기 때문에 모든 책임이 조합
  원에게 돌아가게 되는 단점이 있는데 이를 정리하면 아래와 같다.

  조합원 지위와 관련하여 주택법 시행령 제38조와 제39조 등 조합표준규약에 따라 조합 사업의 지속적 추진을 위해 조합원의 임의탈퇴는 원칙적으로 금지하고 있기 때문에, 조합원은 임의로 조합을 탈퇴할
  수 없고 부득이한 사유가 발생했을 때에도 조합 총회나 대의원회의 의결로 탈퇴 여부를 결정해야 한다. 설사 탈퇴하더라도 업무추진비는 물론이거니와 계약금까지도 이미 사용됐다면 돌려받지 못할 가능성
  이 높다.

  그리고 사업진행과정에서 토지 매입이나 시공사 선정에 시간이 걸리거나 사업에 대한 이해부족으로 조합원 간 갈등이 발생하거나, 집행부의 비리 등으로 사업이 늦어질 가능성이 높고 이에 따른 추가부담금
  이 생겨 일반분양보다 비싸게 구입하는 경우가 발생할 수도 있다.

  또한 이 사업은 추진위원회 단계에서는 토지확보가 필요없으나, 조합설립시 80% 이상 확보되어야 하고, 95% 이상의 토지 확보가 되기 전까지는 사업승인을 받을 수 없기 때문에 진행 과정에서 토지확보가
  되지 않아 사업이 무산되는 경우도 많고, 조합원 모집이 지연되거나 사업성이 열악해지면 사업을 진행하지 않아도 조합은 비법인 사단으로 법적 책임에서 자유로울 수 있기 때문에 그 책임이 온전하게 조합
  원에게 돌아가는 점이 단점으로 지적되고 있다.

4. 지역주택조합의 문제점, 개선책 및 개선책의 한계

  가. 문제점

  지난 2017년 1월 의정부에 지역주택조합방식으로 55층 규모 아파트 1764세대를 분양한다고 광고를 하여 1천 177명의 사람들이 조합에 가입하였는데, 2017. 6. 이 사업은 지역주택조합인가 조건인 전체부
  지 소유자 80%이상의 토지사용승낙도 받지 않은채 추진한 것으로 밝혀져 사업 자체가 무산되었을 뿐 아니라 업무대행사 대표가 사업추진비 440억원을 횡령하여 구속되었는데, 이에 대힌 책임은 모두 조합
  원에게 돌아가게 되어 엄청난 피해가 예상되고 있다.

  위 사건은 지역주택조합의 문제점이 극명하게 들어나 있는데, 지역주택조합이 조합인가를 받기위한 기본적인 조건인 조합원 수와 토지확보 규모 충족여부를 밝히지 않고 시공사의 명칭을 함부로 사용하는
  등 조합원 모집광고에 허위・과장이 있었고, 조합업무대행자의 업무대행 한계가 명확하지 않아 사업비를 전횡하였으며, 조합에 가입하면 탈퇴하기가 어려워 문제점을 알았는데도 탈퇴할 수가 없어 조합원
  이 모든 손해를 떠 안을 수 밖에 없게 된 것이다.

  위와 같은 문제점은 2013년 지역주택조합의 조합원 자격요건이 도단위 광역생활권으로 확대되는 등 규제가 완화되어 지역주택조합 추진이 폭발적으로 증가하면서 꾸준히 제기되었던 것들인데 국회와 정부
  는 이에 대한 심각성을 이해하고 지난 2016. 12. 2. 주택법을 일부 개정하고 이를 2017년 6월 3일부터 시행하기로 하였다.

  나. 개선책
  국회와 정부는 지역주택조합의 문제점이 사업이 불투명하게 이루어진다고 판단하여 사업의 투명성을 강화하는 내용의 담은 「주택법」을 개정(법률 제14344호, 2016. 12. 2. 공포, 2017. 6. 3. 시행)하였고
  2017년 3월 이 법을 시행하기 위한 주택법 시행령 및 시행규칙을 개정하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.

  ① 지역주택조합추진위원회가 조합원을 모집할 때는 시・군・구청장에게 사업계획서, 토지확보 증비성류 등을 내야하고, 신고서를 받은 지방자치단체장은 15일 안에 수리여부를 결정하여야 한다.(주택법
  제11조의 3, 시행규칙 제7조의3 신설)
  ② 조원원의 모집공고는 일간지 및 시・군・구 홈페이지에 공고를 하여야 하며 비공개 모집등 법 위반 사항이 있을 경우 2년 이하 징역 또는 2,000만원 이하의 벌금형에 처할 수 있게되었다.(주택법 제11조
  의 3, 시행규칙 제7조의 4 신설)
  ③ 조합규약에 조합 탈퇴 및 환급에 관한 시기와 절차를 규정하도록 하여 탈퇴 시 피해를 최소화 하는 장치를 마련하였다.(주택법 제11조 7항 내지 제9항, 시행령 제20조 제2항 개정)
  ④ 조합업무대행자의 업무범위를 명확히 하여 업무대행자에 의한 사업부실 및 지연을 방지할 수 있게 되었다.(주택법 제11조의 2 제2항, 시행규칙 제7조의 2 신설)
  ⑤ 조합총회 의결시 조합원 10%(창립총회 및 총회의결사항 시 20%)이상 참석하도록 하여 업무대행자 또는 대의원에 의한 사업부실 및 지연을 방지할 수 있게 되었다.(주택법 시행령 제20조 제2항 제4호의2
  및 제3항)
  ⑥ 시공보증서의 보증서의 범주를 명확히 하고 보증 금액 비율을 총 공사금액의 30%이상으로 하여야 하며 착공신고시 시장・군수・구청장은 착공신고서 접수시 이를 확인토록 하여 사업진행의 안전장치를
  마련하였다.(주택법 제14조의 2, 시행령 제26조의 2, 규칙 제11조의 2 신설)

  다. 개선책의 한계

  정부의 개선책에 의해 지역주택조합의 문제점이 어느정도 해소될 가능성이 있으나 아직도 많은 문제점이 남아있다.

  우선 개선책의 가장 큰 문제점은 개정된 주택법의 적용을 받는 지역주택조합은 2017년 6월3일 이후 추진되는 사업에만 적용되어 현재 개인적 필요 또는 사업성에 대한 판단으로 탈퇴하려는 사람들을 구제
  할 수 없다는 점이다. 물론 이미 자체 규약이 있고 사업이 진행되고 있는 조합에게 개정 법을 적용하여야 하느냐는 불만이 있을 수 있지만 현재의 피해자가 있는데도 이를 외면하는 것이 타당한 것인지 의문
  일 뿐 아니라 법리적으로도 개정된 주택법을 적용하는 것은 부진정소급에 해당하기 때문에 문제가 없을 것으로 사료된다.

  그리고 개정안은 지방자차단체장으로 하여금 지역주택조합이 조합원을 모집할 때 사업추진 가능성(토지확보방안등)을 검토하여 모집여부를 결정할 수 있도록 하였는데, 사업성공의 담보를 위해서 조합인가
  신청시 대상토지 80%확보가 아니라 조합추진위원회 단계에서부터 일정수준의 토지를 확보하여야만 조합인가 신청을 할 수 있도록 하여야 하는 것이 아닌가 하는 아쉬움이 있다.

  또한 정보공개와 관련하여 조합원 모집시에만 의무규정을 두고 있는데, 사업이 투명하게 이루어지기 위해서는 단계별로 의무적으로 정보를 공개하도록 개정하였여야 한다고 보여진다.

5. 마치면서

지역주택조합에 의한 공동주택 건설사업은, 사업주체의 전문성이 떨어져 운영이 부실하게 이루어지고, 업무대행사들의 과도한 개입으로 허위광고가 판을 치고 진행여부에 대한 공제제도가 미비하여 투명하게 사업이 진행되지 않는 등 부작용이 속출하고 있으며, 특히 지역주택조합탈퇴 문제는 법률시장에서 새로운 시장이 열렸다고 평가할 정도로 문제가 많은 제도로 평가되어, 급기야 2016년 서울,부산 등 광역지방자치단체들은 지역주택조합 제도 폐지를 정부에 요구하기에 이르렀다.

그러나 일반분양가가 이미 보통사람의 수입으로는 감당할 수 없을 정도로 높은 상황에서 저렴하게 내 집 마련을 할 수 있는 제도 자체를 그냥 폐지하자고 하는 것이 과연 옳은 것인가 하는 의문이 있다.
더욱이 국회와 정부 그리고 지방자차단체가 지역주택조합의 안착을 위해 실질적으로 손을 놓고 있던 상황에서 벌어진 문제점이기에 더욱 그러하다.
국회와 정부가 주택법 개정으로 어느정도 투명성 확보를 하였지만 2017. 6. 3. 이전에 이미 사업이 진행되고 있는 지역주택조합의 경우에는 개정법이 적용되지 않아 여전히 문제점이 지속될 가능성이 높다.
따라서 이미 사업이 진행되고 있는 지역주택조합의 투명성 확보를 위한 제도적 보완을 논의하는 것이 사업폐지를 논의하는 것에 우선되어야 할 것이다.

그리고 지역주택조합에 가입을 고려하는 분들도 저렴한 분양가에만 현혹되지 않고 장점과 단점을 꼼꼼히 살펴 조합가입여부를 결정하는 현명함이 있어야 할 것이다.

이제 처음 제기했던 무주택씨가 지역주택조합에 가입하는 것이 좋을지에 대하여 판단하여 보면, 무주택씨는 바로 입주가능한 신혼집을 구하고 있는 상태인데, 지역주택조합의 경우 현재 조합원을 모집하는 단계로, 조합설립 여부 및 사업인가까지 최소한 2-3년의 시간이 소요될 것으로 예상되기 때문에 조합원으로 가입하였다고 하여 현재의 문제점을 해결하는 것이 아닐 것이다. 따라서 무주택씨는 지역주택조합에 가입하지 않는 것이 현명한 선택이 될 것 이다.

6. 이변호사의 지역주택조합 가입 관련 SWOT 분석

지역주택조합은 많은 문제점이 있기 때문에 주택법 개정 이전에 추진되고 있는 지역주택에 가입을 권하고 싶지는 않지만 지역주택조합 사업이 성공하여 내 집 마련의 꿈을 이룬 사람도 있기 때문에 내 집 마련의 계획에서 완전히 배제하기도 어려운 상황이다. 그럼 어떠한 점을 고려하여야 조합 가입여부를 결정하여야 할까?
① 조합가입단계에서 개정된 주택법이 적용되는 조합인지를 살펴보고, 만약 개정된 주택법이 적용되지 않는 지역주택조합이라면, 규약에 조합탈퇴시 조합비 반환여부,추가부담금 여부, 조합원확보 및 신탁자금관리방법등을 살펴보아야 한다.
② 조합이 조합사업대상부지 확보를 어느정도 하였는지 확인하여야 하며 매도청구가 가능한 95%이상 확보하였는지도 알아보아야 한다.
③ 개정된 주택법이 적용되면 조합원 모집공고는 자치단체장의 사업성 검토 후에 이루어지기 때문에 어느정도 사업성공 가능성이 높지만, 개정된 주택법이 적용되지 않는 조합이라면, 사업계획은 업무대행사가 임으로 작성한 것이기 때문에 향후 인・허가 과정에서 변경되거나 주택건설사업계획승인자체가 나지 않을 가능성이 있으므로 사업계획의 현실성에 대하여도 검토하여야 한다.
④사업추친이 지연되거나 무산될 경우 기존 투자금의 반환 여부 및 비율 그리고 책임소재에 대해서도 꼼꼼히 살펴보아야 한다.
 

[표 = 지역주택조합의 문제점과 개선방향 요약]