[공수진의 국제관계와 법] 미국의 제301조 제도의 최근 개정과 동향

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1. 미국의 제301조 조사 재개

지난 8월 24일 미 무역대표부(United States Trade Representative)는 트럼프 대통령의 지시에 따라 중국의 강요된 기술이전과 지재권 보호 등에 대하여 1974년 무역법 제301조에 따른 조사를 개시하였다고 발표한 바 있다.
미국의 일방주의적 통상압박 수단으로 악명높았던 제301조 제도는 1990년대말 WTO에 제소되면서 사실상 2001년 이래 사용되지 않았다. 그러나, 16년만에 중국을 대상으로 재개되었다는 점에서 그리고 중국은‘모든 필요 조치 동원’하여 대응하겠다고 경고하면서 국내외 이목이 집중되고 있다.

2. 미국의 제301조 제도의 주요 내용

일반적으로 언급되는 제301조 제도는 외국 정부의 불공정무역관행에 대하여 조사하고 대응조치를 취할 수 있는 제도로서 미국의 ‘1974년 무역법’ (Trade Act of 1974)에 포함되어 있다. 처음 도입될 당시 외국 정부의 무역관행에 대응할 수 있는 대통령의 권한과 이에 대한 의회의 불승인 절차만을 규정되어 있던 동 제도는 ‘1988년 종합무역경쟁법’(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)을 통해 개정되면서 오늘날의 모습을 갖추게 되었다. 개정을 통해 확대되고 구체화되면서 두 개에 조항에 불과하던 제도는 10개 조항으로 늘어났고, 특정한 무역관행에 대하여 신속하게 대응할 수 있는 ‘슈퍼 301조’ 제도와 지재권 보호를 위해 동 제301제도를 원용할 수 있는 ‘스페셜 301조’도 도입되었다.

  가. 일반 301조

  일반 301조 제도는 <표1>에서 보는 바와같이 9개 조항으로 이루어져 있으며, 미 무역대표부(이하 ‘USTR’)가 어떠한 경우 외국 정부의 불공정무역관행에 대하여 조사를 개시하고 결정을 내려 어떤 조치를
  취하는지 등에 대하여 규정하고 있다. 먼저, USTR은 제302조에 따라 이해당사자의 청원을 받아 또는 직권으로 외국정부의 불공정무역행위에 대하여 조사를 개시할 수 있다. 
  조사가 개시되면 제303조에 따라 대상 국가와 협의를 개최하며, 무역협정이 체결되어 있는 경우 협의를 통해 해결되지 않으면 동 협정에 따른 분쟁해결절차를 개시한다. 
 
  상기 조사와 협의결과 불공정무역행위라고 결론내리는 경우 USTR은 의무적인 조치와 재량적 조치를 취할 수 있다. 먼저 ① 무역협정에 따른 미국의 권리가 부인되거나 ② 외국 정부의 조치․정책․관행이
  무역협정을 위반하거나 미국 상거래에 정당화할 수 없는 부담 또는 제한이 되는 경우, 제301조 (a)항에 따라 조치를 취해야한다.
  이때, 조치는 대통령의 구체적인 지시에 따라 무역협정상의 미국의 권리를 실행하기 위해 또는 외국정부의 조치․정책․관행을 철폐시키기 위해 취해지는 의무적인 조치이다.
  또한, 외국 정부의 조치․정책․관행이 비합리적이거나 차별적이고, 미국 상거래를 제한하거나 부담이 되는 경우, 조치를 취하는 것이 적절하면 USTR은 제301조 (b)항에 따라 재량적 조치를 취할 수 있다.
  이때 USTR은 대통령의 구체적인 지시에 따라 외국 정부의 조치․정책․관행을 철폐시키기 위해 적절하고 실현가능한 모든 조치를 취할 재량적 권한을 갖고 있다.
 

[표 = 1974년 무역법 제301조 제도]

  USTR은 무역 협정의 양허 약속에 따른 혜택을 중지, 철회 또는 금지할 수 있고, 적절하다고 판단되는 기간 동안 외국 상품 또는 용역에 대한 관세 또는 기타 수입 제한을 부과할 수 있으며, 특혜 관세 대우를
  철회 또는 중지할 수 있다.
  또한, 제301조에 명시된 조치․정책․관행을 철폐하거나 단계적으로 폐지하도록 또는 미국 상거래에 대한 부담을 줄이거나 미국에 만족스러운 무역이익의 보상을 제공하도록 하는 구속력 있는 협정을 체결하
  기 위한 협상을 개시할 수 있다. 

  USTR은 결정된 조치 또는 합의를 이행하여야 하며, 당해 조치가 이행되고 있는지 감시(monitoring)해야 한다. 대상 국가가 만족스럽게 이행하지 않고 있다고 판단하는 경우 USTR은 제301조 (a)항에 따른 의
  무적 조치를 취할 수 있다. 
  USTR의 조치는 추후 필요에 따라 수정되거나 종료될 수 있다.

  나. 슈퍼 301조

  슈퍼 301조는 실제 ‘1974년 무역법’ 제310조를 의미한다. 동 제도는 무역자유화와 관련하여 우선 순위의 문제를 처리하기 위해 1989년~1990년간 한시적으로 도입되었다.
  USTR은 먼저 무역우선순위에 관한 보고서를 발행하고, 불공정무역행위 또는 미국 수출을 제한하는데 영향을 미치는 우선적인 관행을 행사하는 우선 순위 국가들을 확인한다.
  이에 따라 USTR은 미국 수출을 저해하는 관행을 제거하기 위해 우선순위 국가들에 대한 제301조 조사를 개시해야한다.
  ‘슈퍼 301’조를 발동하기 위해서는 USTR이 1989년 및 1990년초 해당 국가의 무역장벽보고서를 의회에 제출한 뒤 30일 이내 우선적으로 협상할 우선대상국가와 우선대상관행을 지정하고, 이후 21일 이내에
  제302조에 따른 조사를 개시해야한다. USTR은 조사가 개시된 지 3년 이내에 협상대상이 된 관행을 제거하거나 이러한 관행에 대하여 보상을 받을 협정에 대하여 협상을 하여야 한다.
  또한 USTR이 협상할 협정에는 3년 동안에 걸쳐 그 국가에 대한 미국의 수출이 증가하리라는 기대를 할 정도로 그 관행을 감소시키는 내용이 규정되어야 한다.
  슈퍼 301조는 1990년에 만료되었다. 그러나 1994년 2월 일본 무역 장벽 해소를 위한 미국과 일본간 협상이 결렬되면서 당시 클린턴 대통령은 슈퍼 301조를 재가동시키는 행정명령 12901호를 발표했다.
  동 행정명령은 기존의 슈퍼 301조를 개정하여 2년간 한시적으로 적용되다가 1997년까지 연장되었다. 이후 슈퍼 301조는 1999년 3월 31일 행정명령 제13116호에 의해 2년간 재도입되었다.
  두 차례 행정명령을 통해 우선협상 대상 관행의 지정시점과 조사시점이 변동되기도 하였으나, 무역장벽보고서가 의회에 제출 된 후 우선적으로 협상할 대상을 선정하고, 조사를 개시하여야 한다는 주요
  내용은 그대로 유지되었다. 
  슈퍼 301조의 목적은 우선대상국가의 우선대상관행의 직접적 제재보다는 우선대상국가로 하여금 우선대상 관행에 관하여 미국과의 협상을 강요함으로써 미국의 수출에 장애가 된다고 인정되는 무역장벽이
  나 무역을 왜곡하는 관행 등을 감소, 제거 및 이들 우선대상관행로 인해 미국에 피해가 있다고 인정되는 경우 그에 대한 보상을 얻어내는데 있었던 것으로 평가되고 있다. 

  다. 스페셜 301조

  일반적으로 ‘스페셜 301조’는 1988년 종합무역경쟁법에 따라 1974년 무역법에 신설된 제182조를 의미한다. 외국 시장에서 미국의 지적재산권을 보호하기 위해 사용되는 주요 무역법으로서 1994년 우루과
  이라운드 이행법에 의해 보호대상이 확대되고 보호수준이 강화되었다. USTR은 지적재산권을 적절히 보호하지 않거나 공정하고 공평한 시정접근을 부인하는 국가를 파악하여 이에 대한 연례보고서를 작성
  해야 한다. 이들 국가들 중에서 지적재산권 보호가 미미한 국가들은 우선대상국(Priority Foreign Countries)로 지정된다. USTR은 우선대상국 요건에 미치지 않더라도 우선관찰대상국, 관찰대상국을 지정해오
  고 있다.
  USTR은 우선협상국으로 지정된 국가에 대하여 30일 이내 제302조에 따른 조사가 개시되어야 하며, 대상국가와 협의하고 조사결과 제제조치를 내리는 절차는 일반 301조 절차에 따라 이루어진다.

3. WTO 분쟁사례를 통한 제한

우루과이 라운드가 타결되면서 WTO를 중심으로 다자무역체제가 설립되면서 미국의 일방주의적인 제301조 제도는 WTO에 제소되기 시작하였다. 총 세 차례 제소되었으나 실제적으로 검토가 이루어지고 판결이 내려진 사건은 1999년 유럽연합(당시 유럽공동체)가 제소한 ‘미국 – 1974년 무역법 제301-310조’ (United States — Sections 301–310 of the Trade Act 1974) 사건으로서, 우리나라도 동 사건에 제3당사국으로 참여한 바 있다.
유럽연합은 미국의 제301조 제도가 WTO 분쟁해결양해 제23.2(a)조와 제23.2(c)조를 위반하였다고 주장하였다. WTO 분쟁해결양해 제23.2(a)조에 따르면 각 회원국이 WTO 협정의 규칙 및 절차에 따른 분쟁해결를 적용하여 분쟁을 해결하도록 규정하고 있는데 반해, 미국 제301조 제도는 WTO 체제 하에서 미국의 권리의 침해 여부를 결정할 재량권이 USTR에 부여되어 있어, 다른 회원국의 조치가 WTO 협정에 일치하는지 결정할 재량권을 지니고 있음에 주목하였다. 
WTO 패널은 WTO 분쟁해결양해 제23조의 목적은 다자간 체제의 강화로서 회원국들이 무역분쟁을 일방적으로 해결하는 것을 막기 위한 것이라는 점을 고려하였다. 
패널은 결론적으로 특정 조치가 WTO 준수사항에 합치되는지 여부를 결정하는 것은 WTO 개별 회원국이 아니라 WTO 자신이라고 결론내렸다. 
또한, 패널은 WTO 분쟁해결양해 제23.2(c)조에 따르면 WTO 회원국의 보복조치는 동 협정제22조의 절차에 따라 분쟁해결기관의 승인을 받도록 규정하고 있음에도 미국의 제301조 조치가 결정된 경우 동 결정일로부터 30일 이내에 의무적으로 시행하여야 하여야 하므로 WTO 협정을 위반할 가능성이 있다고 보았다.
그러나, 패널은 미국의 제301조 제도가 다자간 분쟁해결제도 절차를 위반할 수 있다는 점을 인정하면서도 미국이 패널 앞에서 선서한 SAA(Statement of Administrative Action, 우루과이라운드 결과로 미국의 협정 이행에 관해 대통령이 제출하고 국회에 의해 승인된 문서)와 미측의 성명서의 통합 효과로 위반 가능성이 제거될 수 있다고 고려하였다. 결론적으로 패널은 미 통상법 301조 제도 자체는 WTO 분쟁해결양해 제23조의 위반을 구성하지만, 미국의 패널에서의 진술 및 SAA에서의 공식 성명 등에 의하여 불합치는 제거되며, 이로 인해 제301조 제도 자체는 WTO 분쟁해결양해 제23조에 합치된다고 밝혔다. 따라서, 미국의 제301조 제도는 WTO 규범을 준수하는 범위 내에서 유지될 수 있다.

4. 2015년 개정에 따른 301조 제도의 변화

미국은 2015년 전반적인 무역분야의 법규정을 개정하였는데, 그 주요 법 중의 하나가 지난 2016년 2월 발효된 ‘2015년 무역원활화 및 무역집행법’(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015) 으로서, ‘Title IV. 추가적인 무역집행 규정’을 통해 1974년 무역법의 제301조 제도를 일부 개정하였다.

  가. 완화된 슈퍼 301의 재도입

  기존에 한시적으로 도입되었던 슈퍼 301조와 관련된 제310조 ‘무역집행 우선사항’으로 개정되면서 항시 적용될 수 있게 되었으며, 의회의 통제권은 강화되었다. USTR은 매년 5월 31일 이전 ① WTO 및 무역
  협정에 따른 의무와 관련하여 우려가 되거나, ② 미국의 상품, 서비스, 투자에 대한 장벽을 유지하는 외국 정부의 조치․정책․관행 중에서 우선적으로 고려될 대상을 의회와 협의하여야 한다.
  또한, 대상을 선정시 고려되는 사항들이 더욱 구체화되었는데, 그 중에서도 두드러진 점은 ‘미국의 고용 및 생산력 창출과 유지에 대한 영향’과 ‘미국 상품 및 서비스의 국제경쟁적 위치와 수출 잠재력’이 포
  함되어 국내 일자리 창출과 해외 수출확대와 해외 기업보호를 적극 고려하고 있음을 알 수 있다. 또한, 다른 정부기관이 작성한 국제무역투자에 대한 보고서에 포함된 무역장벽도 고려하고 FTA와 같은 무역
  협정상의 의무 준수 여부도 고려되도록 함으로써 고려대상과 범위가 더욱 확대된 측면이 있다.
  무역관련 이슈에 대하여 의회의 통제권한이 강화되면서 7월 31일 이전 지정된 외국 정부의 조치, 정책, 관행에 대하여 보고서를 제출해야하며, 집행과 관련하여 반기별로 의회와 협의해야 한다. 기존의 슈퍼
  301조 제도는 의무적으로 조사를 개시하고 외국 정부와의 일방적인 협상이 규정되어 있던 것에 반해 2015년 개정은 조사결과에 따라 USTR이 적절한 조치를 취하도록 규정하고, 그 조치로서 외국 정부와 협
  의하거나, 제301조 조사를 개시하거나, 양자간 해결을 위한 협상을 개시하거나 WTO 분쟁해결절차를 개시하는 방안을 제시함으로써 일방적이고 강제적인 성향이 다소 완화되었다.
 
  나. 스페셜 301조의 강화

  지재권 보호와 관련한 스페셜 301조 절차는 개정을 통해 적용범위가 일부 확대대고 대응수준이 강화되었다. 먼저 적용 대상에 ‘영업비밀’이 추가되었고, 1년 이상 우선관찰대상국에 포함된 국가에 대해서도
  제제가 가능해졌다. 
  이들 국가에 대하여 USTR은 무역장벽보고서가 제출된 후 90일 이내 적절하고 효과적인 지재권 보호와 공정하고 공평한 시장접근을 달성하기 위한 행동 계획(action plan)을 제시해야 하며, 해당국이 1년 이
  내 행동계획을 이행하고 있지 않는 경우 대통령이 적절한 조치를 취할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 우선대상 국가가 아니더라도 우선관찰대상국들도 제재대상이 될 수 있도록 확대되었다.

  다. 기타 301조 제도 개정

  기타 제301조 제도의 불합리한 외국 정부의 조치, 정책, 관행의 범위를 확대하고 WTO 분쟁해결절차에 따른 보복조치의 이행관련 규정을 일부 개정하였다. 먼저 USTR이 조사결과 재량적 조치를 취할 수 있
  는 외국 정부의 불합리한 조치, 정책, 관행에 미국과 대상 국가가 가입한 협정하의 약속을 효과적으로 집행하지 못하는 외국 정부의 지속적인 행동패턴을 추가하고 있다. 
  언급된 협정은 상품, 서비스, 투자, 농업, 지재권과 같은 전통적인 무역협정 뿐만 아니라 디지털무역, 데이터의 국경간 이동, 규제관행, 국유기업, 현지화, 노동, 부패 등 새로운 분야도 포함하고 있어 제301조
  제도의 조사 및 조치의 범위가 명시적으로 확대된 측면이 있다. 또한, 제301조 조치가 4년이 경과하고 국내사업이 조치의 연장을 요청하지 않아 종료된 경우라도, 국내산업이 서면으로 요청하는 경우 USTR
  은 재검토를 통해 WTO 절차에 따라 WTO 절차에 따른 보복 조치를 취할 수 있다. 
  이에 대하여는 지난 2016년 12월 유럽연합산 소고기에 대하여 재검토가 개시된 바 있다.

5. SWOT 분석

  가. Strength

  우리나라의 통상환경은 대외개방으로 국내 환경이 정비되어 있어 다른 개도국에 비해 그만큼 대비가 되어 있다고 볼 수 있다. 비록 제301조 제도가 개정되어 강화된 측면이 있으나, 한미 FTA를 체결하면서
  전반적으로 국내적으로 점검되었고, 이후 다양한 FTA를 체결해왔으므로 중국이나 인도 같은 개도국보다는 상대적으로 대비가 되어 있다고 볼 수 있다.

  나. Weak Point

  그간 대외개방으로 정비되어 있다고 해도 여전히 특정 분야에 있어서 대비가 필요하다. 미국이 최근 관심을 두고 있는 데이터의 이동이나 서버 현지화와 같은 신규 이슈는 지속적으로 제기될 가능성이 있고,
  한미 FTA의 개정 협상을 통해 현재 유효한 제한조치들이 제거 또는 감소될 여지가 있으므로 국내 정책을 통해 보호받는 기업들은 사전적으로 국제 경쟁에 대비할 필요가 있다. 또한, 전세계적인 경기침체와
  보호무역주의 강화로 인해 제301조가 재량적으로 사용될 여지가 있으므로 철강이나 자동차와 같은 전통적인 산업분야도 조사대상이 될 가능성을 배제할 수 없다.

  다. Opportunity

  지난 WTO 판결을 통해 WTO 규범체제를 통하지 않고는 적법한 보복조치를 취할 수 없다는 한계가 있다. 또한, 상대국이 WTO에 제소할 가능성이 크기 때문에 실제 일방적 보복조치로 이어지기는 어렵고
  협상카드 또는 통상압박 수단로서 사용될 여지가 있다.
  최근 중국에 대한 제301조 조사는 강요된 기술이전과 지재권 침해에 대한 조사로서 동 문제들은 중국에 진출한 우리기업들도 문제점으로 지적되는 사항들이다. 따라서, 우리 기업의 이해가 있는 개도국에
  대한 조사와 관련 조치는 궁극적으로는 우리나라 기업들에게도 도움이 될 수 있다.

  라. Threat

  완화되었더라도 슈퍼 301조가 기한없이 재도입되다는 측면에서 지속적으로 외국 정부의 불공정무역행위를 조사하고 필요시 상대국에 대한 무역제한조치에 대한 통상압박 수단으로 사용될 여지가 있다.
  또한, 스페셜 301조도 영업비밀이 보호대상에 포함되고, 우선관찰대상국에 대하여도 제재조치를 취할 수 있도록 강화되었으며, 일반 301조도 전통적인 무역협정 분야뿐만 아니라 디지털 무역, 국영기업,
  데이터 이동 등 기존 WTO 체제에서 벗어난 범위도 포함되어 있어 통상압박의 범위도 확대될 수 있다.