[법과 정치] 오일석교수, 망 중립성 관련 입법 검토

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I. 망중립성 의의

‘망중립성’이라 함은 모든 네트워크 사업자와 정부 당국 등이 인터넷에 존재하는 모든 데이터를 동등하게 취급하고, 사용자, 콘텐츠, 플랫폼, 장비, 전송 방식에 따른 어떠한 차별도 하지 않아야 한다는 것이다. 인터넷을 통하여 망을 보유하지 않더라도 이메일, 사회관계망서비스(SNS), 뉴스 등의 다양한 콘텐츠를 제공하거나 플랫폼을 제공하는 사업을 할 수 있게 되었다.
이러한 사업의 안정화와 활성화를 위해서는 인터넷 이용에 있어 투명성 원칙, 차단 금지, 불합리한 차별 금지, 합리적 네트워크 관리 등을 내용으로 하는 망중립성이 확보되어야 한다고 한다.

그런데 인터넷을 통하여 대용량 서비스의 제공이 확대되고, 스마트폰 이용의 활성화로 무선데이터의 이용량이 증가하면서 대용량 트래픽의 처리가 문제되고 있다.
따라서 망에서 트래픽이 과도하게 급증하여 망의 혼잡이나 장애의 발생 또는 발생이 우려되는 경우에 통신사업자가 필요한 조치를 취해 트래픽 처리를 정상화시키는 트랙픽 관리의 필요성 또한 증가하고 있다.

그런데 망 사업자가 플랫폼사업자 또는 콘텐츠사업자 등이 송·수신하는 트래픽을 관리하는 것은 차별적인 대우를 야기할 수 있는바 망중립성 원칙에 위배될 수 있다.

Ⅱ. 최근 동향

미국은 1934년 통신법을 제정하면서 전화서비스에 공공성을 인정하여 그 서비스의 내용이나 요금을 공정하고 합리적으로 할 의무를 부과하였다. 아울러 동 서비스를 제공함에 있어 직접적 또는 간접적으로 불공정하거나 불합리한 차별을 하는 것은 위법하다고 규정하였다. 이렇게 함으로서 통신기술을 모든 사람들이 이용하고 경쟁을 통하여 통신기술의 발전을 모색한 것이다.

이러한 원칙하에 인정되어 왔던 망중립성 원칙을 미국 연방통신위원회(FCC)가 2017년 12월 14일 찬성 3, 반대 2의 의견으로 폐지하였다. 동 위원회는 망 중립성 원칙을 수정하는 것은 경쟁을 촉진해 소비자들에게 이익이 될 것이라고 하였다.

미국이 망중립성 원칙을 폐지하였지만 전문가들에 의하면 유럽 등 세계 주요 국가는 오히려 망중립성 원칙을 강화하는 분위기라고 한다.
그렇지만 미국에서 망중립성 원칙이 폐기되면서 페이스북이 한국에서 망사용료 협상에 속도를 내고 있는 등의 사정을 볼 때 우리나라에도 망중립성과 관련한 논의가 큰 이슈가 될 전망이다.

우리의 경우 스마트폰의 보급 및 모바일인터넷전화(mVoIP)등 신규서비스 확산 등으로 인해 트래픽이 급증하면서, 인터넷의 개방성과 트래픽 관리에 관한 일반 원칙을 정립하여야 한다는 문제의식이 확산되었다.

이에 정부는 학계․업계(망 사업자, 포털, 제조사 등)․소비자단체의 전문가 의견을 수렴하여 ‘망 중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인’을 마련하였고(2011. 12.), 사업자의 자의적인 트래픽 관리를 방지하고 트래픽 관리의 투명성을 확보하기 위하여 ‘통신망의 합리적 트래픽 관리․이용과 트래픽 관리의 투명성 기준’을 정하여(2013. 12.) 운영하고 있다.

이러한 가이드라인은 행정지도에 해당하므로 법적 강제력은 없으나, ISP가 정부의 강력한 사전규제를 받는 사업자라는 점을 고려할 때 실질적으로는 사업자를 규제하는 효력을 갖고 있다고 볼 수 있다(이인용, 전기통신사업법 일부개정법률안 검토보고서, 2015. 6., 7-8쪽 참조).

Ⅲ. 망중립성에 대한 찬반 논란

[표 = 망중립성에 대한 규범적 논의-1]

[표 = 망중립성에 대한 규범적 논의-2]

Ⅳ. 망중립성 관련 입법안

1. 19대 국회 전기통신사업법 일부개정 법률안

제19대 국회에서 유승희 의원이 망중립성 원칙을 법제화하기 위하여 2015년 5월 1일 전기통신사업법 일부개정법률안을 발의하였다(의안번호 1915000). 즉 유승희 의원은 당시 전기통신사업법이 전기통신사업자가 하면 아니되는 불공정거래행위로서 부당한 차별 및 서비스 제공 거부를 규정하고 있는 등 망중립성과 관련된 사항을 일부 규정하고 있으나, 실제 망중립성을 위반한 사례에 대하여 이를 적용하기 힘들기 때문에 그 실효성을 보장하는 근거조항이 충분하지 않다고 하였다.

특히 이동통신사업자들이 제공하는 음성서비스와 경쟁하는 부가통신서비스인 인터넷전화(m-VoIP)서비스를 매개하는 트래픽을 완전히 차단하거나, 이용자들이 해당 서비스를 이용하기 위하여 사용할 수 있는 데이터량을 제한하는 등 불공정한 방식으로 합법적인 트래픽을 내용에 따라 차별하는 행태가 빈번하게 발생하였다고 하였다.

따라서 유승희 의원은 합법적인 트래픽을 전기통신사업자가 불합리하게 차별하지 아니하도록 하고, 합리적인 트래픽 관리가 인정되는 경우 등에 대하여는 그 관리 기준을 미래창조과학부장관의 고시로 정하도록 규정함으로써 망중립성 확보를 통해 공정한 인터넷 이용환경을 조성하여 이용자의 권익을 향상시킴은 물론 전기통신사업의 건전한 발전에 이바지하고자 동 개정법률안을 발의한다고 하였다.

이 법률안은 2016년 5월 29일 19대 국회 임기만료로 폐기되었다.

2. 20대 국회 전기통신사업법 일부개정 법률안

이후 유승희 의원은 20대 국회에서 2016년 9월 5일 위와 동일한 내용의 전기통신사업법 일부개정법률안을 발의하였다(의안번호 2002121). 동 법률안은 제346회 국회(정기회) 과학기술정보방송통신위원회 제7차 전체회의(2016. 11. 9)에 상정되어 제안설명과 검토보고를 듣고 대체토론을 거친 다음, 제348회 국회(임시회) 과학기술정보방송통신위원회 제1차 전체회의(2017. 1. 18)에서 소위원회로 회부되어, 제354회 국회(정기회) 동위원회 제2차 정보통신방송법안심사소위원회에 상정되어 계류 중에 있다(2017. 11. 29).

Ⅴ. 망중립성 관련 입법안에 대한 SWOT 평가

1. Strength

위 입법안과 같이 망중립성 원칙이 법제화 된다면, 인터넷 콘텐츠와 ‘차별 없는 속도’로 이용할 수 있는 권리의 보장은 물론 언론자유와 표현의 자유의 보장 및 공정경쟁이 확립될 수 있다. 아울러 트래픽의 차단이나, 데이터량의 제한 등 불공정한 방식으로 합법적인 트래픽을 내용에 따라 차별하는 행태가 발생하지 않을 것이다.

2. Weak

네트워크 시장의 포화상태를 고려할 때 수익 창출과 산업 성장에 한계가 있는 상황이므로, 망중립성이 입법화되면 인터넷 서비스의 다양화·고도화를 위한 투자가 곤란하게 되어 인터넷 시장 참여자 모두가 서비스의 제공과 이용에 있어 불이익을 받게 될 수 있다. 아울러 망 사업자의 경우 자신이 구축한 망을 유지·관리하기 위한 트래픽 관리 행위를 제약받음으로 인하여 영업의 자유 또는 재산권을 침해받을 수 있다. 아울러, 트래픽 발생량과 관계없이 동등한 요금을 지불하고 동등한 품질의 망을 이용하도록 하는 것은 오히려 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급하여야 하는 평등권에 반할 수 있다.

3. Opportunity

위 입법안과 같이 망중립성 원칙이 법제화 된다면, 망의 공공성이 강조되어, ICT산업이 혁신을 통해 발전하기 위해서는 차별 없는 접속이 보장되는바, 혁신을 주도하는 소규모 기업의 경쟁력을 강화시키고 인터넷 산업을 보다 발전시킬 수 있다.

4. Threat

망중립성이 입법화 되면, 망의 혼잡 현상을 극복하고 이용자들에게 일정 수준 이상의 서비스를 제공하기 위해서는 트래픽 관리가 불가능하게 된다. 트래픽 과부하로 인한 블랙아웃(black-out) 현상이 발생하게 될 경우 다수 이용자가 불편을 겪게 될 것이다. 망 중립성 원칙이 입법화 될 경우 망의 혼잡으로 인한 소비자 후생 저하 문제도 야기할 수 있다.

결국 망중립성에 대한 입법적 논의는 신중하게 고려되어야 할 것이다.